中国公共产品经济学家郑志军：化解地方政府性债务的方法和实践大有可为 ...

中国公共产品经济学家郑志军：化解地方政府性债务的方法和实践大有可为

——光明日报社光明天下传媒总经理廖廓专访《穿透中国债务——公共产品经济学逻辑》作者

　　编者按：近日，光明日报社光明天下传媒总经理廖廓就化解地方政府性债务的方法和实践等问题专访了《穿透中国债务——公共产品经济学逻辑》两位作者，中国公共产品经济学家郑志军和国家开发银行原副行长李吉平。两位专家紧贴我国地方政府性债务实际，紧跟我国现行政府财政会计政策，从理论和实践两个方面，对化解地方政府性债务给出建设性、创新性方法。

　　图为由中信出版集团出版，中国公共产品经济学家郑志军和国家开发银行原副行长李吉平联合著作的《穿透中国债务——公共产品经济学逻辑》。

图为中国公共产品经济学家郑志军。

　　专家简介：

　　郑志军，国家信息中心中经网公共产品主任研究员，中国经济信息网是国家信息中心在20多年前创立的，为各级经济决策部门，提供我国经济和社会发展信息的一个专业机构。郑志军专业从事公共产品、自然资源、环境资源等领域的定价和市场机制研究，其理论具有原创性、基础性。

　　李吉平，国家开发银行原副行长，曾多年担任国家开发银行政策研究室主任，多年来站在开发性金融的视角，对我国公共产品、公共基础设施领域有着丰富的实践经验和深入的理论研究。

　　光明日报社•光明天下传媒廖廓：首先，我问一个当前比较受关注的问题，我国地方政府性债务有没有风险？

　　郑志军：这个问题要看从哪个角度看，从当期偿付性角度看，当前部分地方政府确实存在一定的债务偿付压力。但是我国的地方政府性债务主要是用于公共基础设施建设，由于我国政府综合财务报告制度刚刚建立，这部分资产目前尚未纳入政府综合财务报告中。这造成了大量公共基础设施的项目贷款、投资基金、资产信托等资金呈现出只有负债项，没有资产项，这是造成目前对地方政府性债务风险片面解读的原因之一。

　　光明日报社•光明天下传媒廖廓：目前有没有化解地方政府性债务的有效方法？

　　李吉平：寻找化解地方政府性债务的有效方法，首先要确立化解债务的方法学视角。目前社会各界对化解地方政府性债务主要从偿付性角度寻找方法，比如开源节流、缩减费用、出让经营性国有资产、和金融机构协商借新还旧、展期等方式进行偿还债务。实际上，如果这些方法有效可行，那么也就不存在债务风险。地方政府性债务对应的大多是公共基础设施，这部分资产缺乏流通价值，也很难产生有效的收入，政府建设项目有周期性，不可能一个三年前的建设项目，三年后递交同样的融资材料，借新还旧或展期缺乏金融合规性。当前对社会出让或出售国有资产股权及资产用于偿还债务难度也比较大。

　　会计准则、财务制度历来是各个领域管理、评估和化解债务的基础工具。在党中央、国务院的领导下，在财政部的组织实施下，我国政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系已经建立。《政府会计准则——基本准则》自2017年1月1日起施行；《政府会计准则第5号——公共基础设施》，自2018年1月1日起施行；《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》，自2018年3月1日起施行。基于政府财务报告制度、政府会计准则的视角应该是管理和化解政府性债务风险的基础视角，从这个视角上，我们可以科学、全面、准确看到政府资产负债和成本费用、从而实现资产负债强化管理、盘活存量资产、防范和化解债务风险。

　　郑志军：是的，从政府财务报告制度、政府会计准则的视角来管理和化解政府性债务风险，这是一个最基础、最合理的视角。政府综合财务报告中的公共基础设施资产项及对应的负债项是评估和管理地方政府性债务的关键变量。

　　公共基础设施按照政府会计准则，折旧期限为25-30年左右，在此期间其都具有资产价格和公共服务潜力。但是目前公共基础设施的债务偿付期限大多数是5-8年。这样本应按照25-30年折旧费用摊销的资产项对应成5-8年负债项，负债率被加大到3-6倍。

　　根据《政府会计准则第5号-公共基础设施》和《政府综合财务报告编制指南》的要求，公共基础设施资产应按照25-30年左右进行折旧费用的摊销，因此举借债务形成的公共基础设施资产，如果还本付息与折旧费用摊销一致，那么资产净值与折旧费用、折旧期限能够保持合理对应，实现政府资产负债表的系统平衡。

　　光明日报社•光明天下传媒廖廓：明白，充分理解两位专家的视角。但是公共基础设施属于公益性资产，缺乏基础的价格和流动性，这能够盘活吗？

　　郑志军：要盘活公共基础设施资产，前提是我们对公共基础设施的价值、政府的需求、公众的需求要有穿透性的认识。我们有一个误区，认为政府需要对公共基础设施进行直接投资，穿透来看，其实政府需要的不是公共基础设施本身，而是需要公共基础设施为公众服务的公共服务潜力。

　　《政府会计准则》中明确：服务潜力是指政府会计主体利用资产提供公共产品和服务以履行政府职能的潜在能力。这里的“利用资产”既可以指实物形态的，也可以指经营形态的。政府会计主体对公共资产的控制，既可以指国有资产所有权规则形态下的控制，更包括通过公共权力和制度规则的控制。

　　《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）“政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理”；2017年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新政府配置资源方式的指导意见》“需要从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益”。

　　地方政府通过公共基础设施经营权有偿转让的方式进行招拍挂，引进TOT特许经营社会资本方；将入表的公共基础设施资产由实物形态转变为资本形态，收回政府大量的资本性支出资金和举借的债务资金，用于化解地方政府隐性债务。

　　财政根据公共基础设施的25-30年的服务潜力，按照折旧费用、维护费用为基准的定价向社会资本方进行付费。这样将政府由举债投资基础设施用于提供公共服务的方式，转变为政府购买公共基础设施服务潜力和服务能力的方式，实现了公共基础设施投资与财政能力之间的平衡，实现了财政收支与社会代际纳税责任之间的平衡，这既是更广义的政府与社会资本合作结构，也是更广义的政府债转股结构。

　　李吉平：公共基础设施按照折旧费用和维护费用定价进行市场化配置，不仅仅能够科学有效的化解地方政府性债务，而且建立了独立、完整的公共基础设施财政承受能力中长期预算控制机制，严控当前及未来政府资本性支出边界、债务性支出边界。该方式既满足《中华人民共和国预算法》对一般公共预算中资本性支出的政府预算会计要求，也符合公共基础设施资产项、费用项管理的政府财务会计要求，建立公共基础设施资产与公共财政资金一一对应机制，建立公共基础设施运营周期与公共财政支付周期一一对应机制，构建去杠杆、稳杠杆的基石。以此建立独立完整、能力匹配、可循环的公共基础设施供给体系，实现社会事业资源方面更有效率的公平性和均等化，促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。

　　光明日报社•光明天下传媒廖廓：目前运用政府会计制度化解地方政府性债务有没有实践的案例?

　　郑志军：运用政府会计制度化解地方政府性债务，我和李吉平先生在各自原来研究的基础上，联合进行一年多的深入研究，已经形成了成熟的理论成果，今年9月份由中信出版社出版 《穿透中国债务--公共产品经济学逻辑》一书。我们在研究的同时，选择在贵州、四川、云南等多个地级市开展试点实践，建立了一套完整的流程文件，从资产盘存、资产评估、入表登记、招拍挂、签署T0T合同等；也邀请过审计部门、财政部门、发改部门、政策性银行等领域的专家进行多次论证。通过这个方法一个地级市分3-5年，可化解债务的规模在200-500亿元左右，可将债务杠杆率降低6倍左右。

　　光明日报社•光明天下传媒廖廓：非常感谢两位专家，最后我们请二位专家谈一谈对自己所在研究领域的期待。

　　郑志军：我们的地方政府性债务，其资产形态是公共基础设施，公共基础设施是一类非常重要的公共产品。公共产品是资本流通的主要通道阀门，既能吸纳货币也能释放货币，既能吸收风险也能释放风险，即是引发金融危机的基础载体，也是化解债务的时代之锚。如果我们能够精准设计，系统的规划和管理公共产品的资本属性，找到成因和方法，我们不仅仅能够化解债务，而且能够将债务资产转危为保持公共财富、金融稳定的市场之锚。

　　李吉平：我国改革开放的成就举世瞩目，公共产品的丰富程度超越了历史的最高水平，公共产品的总量为世界之最。中国众多的人口、多层次的经济环境和公共财政体系，使得我们的公共需求和公共产品供给一直处在供给紧张的临界点。公共产品和公共服务的供给体系，代表着一个国家制度的秩序和温度，代表着国家治理的灵魂，代表着我们会塑造出什么样的百姓灵魂。我们希望通过建设性的方法不仅仅能够化解债务风险的本身，而且能够通过更科学合理的方法，在基础设施等公共产品领域建立更合理的秩序、更明确的规则、更安全的可持续性，塑造公共产品供给体系的安全感、秩序感、从容感和温暖感。(釆访整理：杨银东)