慈利县国土局：完善土地收购储备制度

　　土地收购储备制度是土地管理方式的一种改革和创新，也是盘活土地资产、促进土地资源合理利用、提升土地价值、推动土地市场健康发展的重要内容。土地收购储备制度的实施，对于整个国土资源工作，特别是经营城市土地，提高土地利用率，促进节约集约用地，举足轻重。我县高度重视土地收购储备工作，并于2000年成立了慈利县土地储备中心，专门从事土地收购储备工作。特别是2007年国土资源部、财政部、中国人民银行制定的《土地储备管理办法》出台以后，在规范全县土地市场，盘活土地资产，显化土地价值，提高城市品位，增加政府土地收益等方面做了大量的工作，为全县社会经济发展做出了积极的贡献。

　　一、主要作法及成效

　　1、成立领导决策机构。为了加强对土地收购储备工作的领导，防范土地收购储备工作中的决策失误，经县政府同意，成立了慈利县土地收购储备委员会，由县长任主任，分管财政、国土资源的副县长为副主任，县政府办、国土资源、财政、发改、城建、规划等部门主要负责人为成员，主要负责调查研究土地收购储备工作中的重大问题、审定年度土地收购储备计划和供应计划、解决土地收购储备资金来源，制定了《慈利县土地储备管理办法》。

　　2、多渠道筹措资金。我县土地储备机构成立之初，在一无资金，二无办公场所和缺少人员的情况下，积极向领导汇报，采取多种形式筹措资金，一是向银行融资，成立之初，就向建设银行慈利支行贷款500多万元，作为土地收购储备的启动资金;二是向县财政临时借挪资金;三是借助融资平台(县经济发展投资有限责任公司)融资;四是建立土地收益基金，主要用于土地收购储备。通过以上渠道解决了土地收购储备资金来源。

　　3、采取多种形式收购储备土地。针对土地收购储备需要资金量大，储备资金严重不足的现实情况，慈利县土地储备中心采取多种形式收购储备土地，一是对区位条件好、升值潜力大的地块采用货币收购(如对县卫校的收购);二是对需要搬出中心城区的单位的土地采取置换的方式收购，即由土地储备中心在城区规划范围内新征土地，对原有土地进行置换(如通过对老湘运汽车站土地的置换, 建成了东西两个汽车站); 三是对破产改制企业的土地采取协议收购的方式进行收购, 将土地公开处置后, 再支付相应的土地和安置补偿费用; 四是对城区规划范围内基础设施条件相对比较完善的集体土地采取征收的办法进行储备。

　　4、按程序出让供地，及时盘活土地资产。作为县级土地储备机构，资金短缺是一个普遍存在的问题，无论以何种方式收购储备的土地，如果不及时供地，都会造成土地收购成本的增加。慈利县土地储备中心对收购储备的土地，首先是组织人员进行权属调查，弄清权属来源和权属界线，防止出让后出现权属纠纷。如果协议收购的，就及时和原土地使用单位签订协议，明确双方的责、权、利;货币收购的，及时支付收购款;征收储备的，及时给被征地单位和农户支付补偿。其次就是请求规划部门对拟出让宗地进行规划设计，制订出详细规划条件。再就是按规划条件进行公开出让供地。对出让成功的土地，采取宗地核算的方式及时返还收购成本和上缴土地收益，防止资金挪用。

　　近十年来，共收购储备土地 129 宗，面积 4431亩，其中新增用地储备 65宗，面积2416亩，存量用地收购储备64宗，面积2015 亩。出让供地 103 宗，面积3441亩，出让总收入为137640多万元，土地纯收益为46800多万元。

　　二、存在的主要问题

　　1、土地储备资金短缺。资金和土地是土地收购储备工作的两个基本要素，是搞好土地收购储备工作的基础和前提，缺一不可。虽然我县今年建立了土地收益基金，主要用于土地的收购储备，但土地收购储备资金来源还是比较单一，资金规模小，还只能靠向县财政临时借挪筹措资金用于土地收购储备，没有形成有效的资金筹措和运作机制。

　　2、缺乏土地收购储备实施规划。近些年来，我县的土地收购储备几乎处于被动工作状态，主要是协议收购破产改制企业土地、企业土地置换和因城市道路等城市基础设施建设需控制的土地，缺乏中、长期土地收购储备规划和年度实施计划，不能形成很好地土地收购储备机制和供地机制。

　　3、土地前期开发有待加强。近几年来，我县新征收储备了一些土地，但由于资金和设备等原因，几乎没有进行过土地前期开发，就是将新征收的土地支付给土地补偿和折迁安置费后，毛地出让给受让人，不利于土地品位和价值的提升。

　　4、新征收储备土地补偿不及时，补偿难度大。新征收储备的土地大多处于城市规划区或城乡结合部，土地越来越少，被征地农户对征地补偿费用期望值越来越高，拆迁安置又很难及时落实，加上土地储备资金缺乏，导致部分已储备征收土地的补偿费长达6年之久都不能全部落实到位，很容易造成土地收购储备成本的升高。

　　5、缺乏部门协调机制。土地收购储备工作的实施，需要得到城建、规划、财政、乡镇政府、人社、公安、农业、经管、村组等多单位的大力支持和配合，我县虽成立了土地储备委员会，但对土地储备事项多是一事一议，没有形成长效的部门协调机制，导致存量土地从收购储备到公开出让时间长，新征储备土地补偿难到位，严重影响土地出让和资金回笼，从而增加了土地储备成本，减少了土地资产的收益。

　　三、建议和对策

　　1、政府要切切实实地加强对土地收购储备工作的领导。土地收购储备制度是加强土地资产管理，实现节约集约用地的重大举措，但其工作难度大，困难多，特别是在闲置土地收购储备、破产改制企业土地资产处置、新征储备土地补偿等方面，牵扯的利益方多，涉及的层面多，矛盾也多，解决问题的难度大，仅靠哪一个部门难以解决和奏效，政府必须切实加强领导。建议进一步明确县储备委员会职责，建立定期汇报和研究制度，加强对整个土地收购储工作的支持和指导，真正帮助解决土地收购储备工作中的重大问题;另一方面，在处理土地收购储备个案时，要根据实际情况，成立由政府牵头，相关部门参与，职责明确的土地收购储备处置工作组，具体负责个案工作的全部完成。只有政府领导重视并牵头运作，部门联动，土地收购储备工作开展才会顺利。

　　2、科学编制土地收购储备规划。《土地储备管理办法》规定，各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建没用地。我县现阶段的土地储备，随意性比较大，没有详细的收储规划和计划，主要围绕完成财政收入而开展，不能起到很好地调控土地市场，节约集约用地。建议一是根据社会经济发展和城市建没的需要，科学编制土地储备中长期规划及相应的普通商品房用地专项规划、拆迁安置用地专项规划、城中村改造规划、旧城(棚户区)改造规划等子规划，合理确定各类用地的规划储备量和年度土地储备规模和供地规模;二是和城建、规划等部门衔接，根据城市建设、基础设施建设的推进，制订出每一区片、每一宗可收购储备土地的收购时间、规模、资金来源、要达到的开发程度、收益预测等详细收储规划，以便做到市场需要时，政府有地供应，市场疲软时，政府能宏观调控，保持市场稳定。

　　3、进一步拓宽融资渠道。资金是搞好土地储备的前提和基础，在当前资金短缺，资金压力大的情况下，应尽可能考虑以多种途径运作资金。建议一是继续加大财政资金投入，切实落实今年建立的从土地出让收入中提取土地收益金，用于土地收购储备的收购储备资金，完善储备土地融资管理制庋，提高土地收购储备能力。在目前提取的收益基金数额还不很多的情况下，财政应根据土地储备资金的需要，继续以借、挪的方式帮助解决资金需求。二是创新土地储备融资方式。可以采取适当向银行贷款、吸纳有实力的企业或融资机构，采取风险共担，利益共享的方式解决土地储备资金，降低投资风险。

　　4、增加部门合作。土地收购储备工作运行的全过程是一个综合性的系统工程，除政府支持，国土资源部门、储备机构努力外，还必须得到财政、城建、规划、发改等多部门的密切配合和协作。建议县政府要进一步发挥牵头作用，进一步明确各部门责任，做到部门联动，形成合力，做到城市规划到哪，土地储备就到哪，城建基础设施延伸到哪，土地储备地块就落实到哪，保证土地收购储备工作的顺利开展。

　　5、加强储备土地前期开发力度。为进一步提高土地价值，增加土地出让收益，建议凡是收购储备的各类土地，应和城建、规划部门搞好衔接，尽量减少毛地出让，严格按照国务院、省政府关于加强土地调控的有关通知精神，对土地前期进行“三通一平” 或“五通一平” 开发整理。土地的前期开发整理资金来源可以采取政府投资，也可以引入市场机制，列入土地取得成本。引入市场机制，可以按照“谁投资，谁受益” 的原则，通过招标方式，由开发商和投资企业参与储备土地的拆迁安置、开发整理、配套设施建设等前期开发，吸纳社会资金，解决资金瓶颈。通过扩大资金注入，盈利分成的方式，既解决了储备土地前期开发的资金来源，又减轻了政府的财政压力，也达到了提升储备土地品位和基础条件，增大土地价值收益的目的。

　　6、进一步完善土地收购储备制度。建议今后县域范围内除国家重点扶持的大型水利、交通、能源等基础设施建设项目外，其余需盘活的存量土地、企业破产改制土地、旧城改造土地、新征建设用地一律纳入政府“土地储备库”， 由土地储备机构统一收购、统一征地、统一供地，国土资源部门只实行计划管理和审批。在供地方式上，除依法可以划拨的外，其余建设用地全部采取招、拍、挂方式出让，从而形成先储备，后出让的供应机制，真正做到“一个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”， 由政府牢牢控制土地一级市场。当土地市场供应不足或产业结构调整，某行业用地量增加时，政府可以根据市场和行业需求，从“土地储备库”中多拿出土地或适当扩大行业用地供应计划，保持土地市场相对稳定和健康发展。